لایحه بودجه 89 از نگاه بازار سرمایه بررسی و تجزیه و تحلیل شد.
در حالی لایحه بودجه 89 دولت برای تصویب به مجلس ارایه و گاها " با انتقاداتی مواجه شده که دو واحد معاونت مطالعات اقتصادی و مدیریت تحقیق و توسعه شرکت بورس اوراق بهادار، با تجزیه و تحلیل مفاد این لایحه 368 هزار میلیارد تومانی اثرات آن را بر بازار سرمایه بررسی کرده اند.
این بررسی 29 صفحه ایی شامل 7 سرفصل خلاصه لایحه بودجه کل کشور در سال 1389، بودجه عمومی دولت، کسری بودجه عمومی دولت، منابع و مصارف بودجه عمومی دولت، واگذاری و تملک داراییهای سرمایهای، واگذاری و تملک داراییهای مالی و بودجه شرکتهای دولتی است.
در حالی در این گزارش سعی شده تصویر کلان و روشنی از ارقام کلان بودجه و سهم آن از کل بودجه و رشد آن نسبت به سال قبل ارایه شود که بنابر اعلام شرکت بورس ، گزارش بررسی بودجه از دیدگاه بازار سرمایه که به جزییات بودجه از جمله اندازه دولت، واگذاری شرکت های دولتی، شرکت های دولتی مشمول واگذاری، بهره مالکانه و مالیات نقل و انتقال سهام می پردازد به زودی در سایت بورس منتشر خواهد شد.
*مروری بر لایحه بودجهی 89 کل کشور
بودجه کل کشور شامل بودجه عمومی دولت و بودجه شرکتهای دولتی، بانکها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت است. بودجه کل کشور از دو بخش تشکیل میشود: 1. بودجه عمومی دولت به مبلغ یک میلیون و 289 هزار و 803 میلیارد ریال شامل منابع و مصارف عمومی به مبلغ یک میلیون و 198 هزار و 370 میلیارد ریال و منابع و مصارف اختصاصی به مبلغ 91 هزار و433 میلیارد ریال.
2. بودجه شرکتهای دولتی، بانکها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت به مبلغ2 میلیون و 692 هزار و 247میلیارد ریال.
بودجه کل کشور در لایحه بودجه سال 89 از حیث دریافتها و پرداختها بالغ بر3 میلیون و685 هزار و 58 میلیارد ریال است که نسبت به قانون بودجه سال 88 از افزایشی معادل 32 درصدی برخوردار است.
بودجه عمومی دولت در لایحه بودجه سال 89 نسبت به قانون بودجه سال 88 از افزایشی معادل 33 درصد برخوردار است. منابع و مصارف عمومی دولت 34 درصد رشد و درآمدهای اختصاصی و هزینه از محل آن 21 درصد افزایش داشته است. بودجه عمومی دولت 35 درصد از بودجه کل کشور را تشکیل میدهد و شامل دو مجموعهی زیر است:
1. منابع و مصارف عمومی دولت: بر اساس لایحه بودجه، منابع و مصارف عمومی دولت نسبت به سال 88 از رشدی معادل 34 درصد برخوردار است:
الف) درآمدها با 48 درصد افزایش در مقابل هزینهها با 23 درصد افزایش قرار دارد.
ب) واگذاری داراییهای سرمایهای با 62 درصد افزایش در مقابل تملک داراییهای سرمایهای با رشدی معادل 35 درصد قرار دارد.
ج) واگذاری داراییهای مالی با کاهشی معادل یک درصد در مقابل تملک داراییهای مالی با 16 درصد اهش قرار دارد.
2. درآمدی اختصاصی: با افزایشی معادل 20 درصد در مقابل هزینه از محل درآمد اختصاصی تعادل یافته است.
بر اساس ماده 14 قانون محاسبات عمومی " درآمد اختصاصی عبارت است از درآمدهایی که به موجب قانون برای مصرف یا مصارف خاص در بودجهی کل کشور تحت عنوان درآمد اختصاصی منظور میگردد و دولت موظف است حداکثر تا 3 سال پس از تصویب این قانون، بودجهی اختصاصی را حذف نماید ". دستگاههای دولتی با ارایهی خدمت یا فروش کالا درآمدهای اختصاصی کسب میکنند که آنها را به حساب خزانه واریز کرده و به همان میزان نیز از خزانه وصول میکنند. این موضوع بر خلاف اصل 53 قانون اساسی است که بیان میدارد کلیهی دریافتهای دولت در حسابهای خزانه دارای کل متمرکز میشود و همه پرداختها در حدود اعتبارات مصوب به موجب قانون انجام میگیرد.
در لایحه بودجه سال 88 در مقابل 676 هزار و 49 میلیارد ریال درآمد عمومی، مبلغ 729 هزار و 140 میلیارد ریال هزینه عمومی و در نتیجه 53 هزار و 91 میلیارد ریال کسری عملیاتی وجود دارد. واگذاری داراییهای سرمایهای هم به مبلغ 275 هزار و 866 میلیارد ریال برآورد شده که پس از کسر مبلغ 382 هزارو 873 میلیارد ریال از آن با عنوان تملک داراییهای سرمایهای، کسری بودجهای معادل 107 هزار و 7 میلیارد ریال را نشان میدهد که منابع تامین آن از محل خالص واگذاری داراییهای مالی پوشش داده خواهد شد.
بر این اساس، جمع کسری بودجه دولت معادل 160 هزار و 98 میلیارد ریال برآورد میشود که نسبت به سال قبل 161 هزار و 191 میلیارد ریال معادل 2 صدم درصد کمتر است.
*در آمدها و اجزای آن
بهرغم پیشبینی افزایش 49 درصدی درآمدهای دولت بودجه با کسری عملیاتی معادل 53 هزار و 91میلیارد ریال مواجه است. البته درصورت عدم تحقق درآمدها و همچنین افزایش هزینههای غیرقابل اجتناب از طرف دیگر که معمولاً در بودجه پیشبینی نمیشود، این شکاف به مراتب بیشتر خواهد شد.
درآمدهای دولت به چهار بخش زیر تقسیم میشود.
1. درآمدهای مالیاتی
درآمدهای مالیاتی در لایحه بودجه سال 1389 مبلغ 389 هزار و 504, میلیارد ریال پیشبینی شده که نسبت به سال قبل حدود 30 درصد رشد دارد و 58 درصد از درآمدهای بودجه عمومی را شامل میشود. درآمدهای مالیاتی شامل مالیات اشخاص حقوقی، مالیات بر واردات، مالیات بر ثروت و مالیات بر کالاها و خدمات است.
2. درآمدهای حاصل از مالکیت دولت
این درآمدها در لایحه بودجه سال 1389 مبلغ 250 هزار و 12میلیارد ریال است که نسبت به سال قبل حدود 106درصد رشد داشته و 36 درصد از درآمدهای بودجه عمومی را شامل میشود. این بخش از درآمد، شامل سود سهام شرکتهای دولتی، درآمد حاصل از سود وامهای دولت، درآمدهای حاصل از اجاره و سایر درآمدهای حاصل از مالکیت دولت است.
3. درآمدهای حاصل از فروش کالاها و خدمات
این درآمدها در لایحه بودجه سال 1389 مبلغ 17 هزار و 329 میلیارد ریال پیشبینی شده که نسبت به سال قبل حدود یک درصد کاهش دارد و 3 درصد از درآمدهای بودجه عمومی را شامل میشود. این درآمدها که طبق قانون دریافت میشود، شامل درآمدهای حاصل از خدمات و فروش کالاهای دولتی است.
4. درآمدهای حاصل از جرایم و خسارات
این درآمدها در لایحه بودجه سال 1389 مبلغ 5 هزار و 436 میلیارد ریال برآورد شده است که حدود 1 درصد از مجموع درآمدهای عمومی دولت را تشکیل میدهد و نسبت به سال 1388 حدود 13 درصد افزایش یافته است. این درآمدها شامل درآمد حاصل از جرایم رانندگی، مبارزه با مواد مخدر، خسارات زیست محیطی، جرایم اقامت غیر مجاز و ... است.
*هزینههای عمومی
هزینههای عمومی در واقع هزینههایی هستند که ظرفیتهای ایجاد شده توسط دولت را نگهداری میکنند و موجبات حاکمیت دولت را میسر میسازند. آثار ناشی از فعالیتها به صورت محصول یا نتایج عملکرد به جامعه برگردانده میشود.
هزینهها در لایحه بودجه سال 89 مبلغ729 هزار و 140 میلیارد ریال است که با توجه به افزایش قابل توجه یارانهها نسبت به سال قبل 23درصد رشد داشته و حدود 57 درصد از مصارف عمومی دولت را شامل میشود.
طبقهبندی اقتصادی فعالیتهای جاری در قالب اعتبارات هزینهای به هفت فصل به شرح زیر تقسیم میشود.
1. جبران خدمات کارکنان
اعتبارات این فصل مبلغ228 هزار و 091میلیارد ریال در لایحه بودجه سال 89 برآورد شده که حدود 32 درصد از مجموع هزینههای عمومی دولت را تشکیل میدهد و نسبت به مبلغ مصوب سال قبل 4 دهم درصد کاهش دارد.
اجزای تشکیل دهنده این فصل شامل حقوق و دستمزد، فوقالعاده شغل و سایر مزایای مستمر کارکنان شاغل دولت اعم از رسمی و غیررسمی و کارگری است که دارای پستهای مصوب سازمانی هستند.
2. استفاده از کالا و خدمات
اعتبارات این فصل مبلغ 81 هزار و 057میلیارد ریال در لایحه بودجه سال 89 برآورد شده است که حدود 11 درصد از مجموع هزینههای عمومی دولت را تشکیل میدهد و نسبت به سال قبل 13 درصد افزایش یافته است. اجزای تشکیل دهنده آن شامل ماموریت و نقل مکان کارکنان شاغل، حمل و نقل و ارتباطات، نگهداری و تعمیر داراییهای ثابت به گونهای که ماهیت دارایی را تغییر ندهد، چاپ و خرید نشریات، تصویربرداری و آگهی، هزینههای مطالعاتی و تحقیقاتی که مدیریت مستقیم را یاری میدهد، هزینههای قضایی، ثبتی و حقوقی، بانکی، آب و برق و سوخت خودرو و گاز مصرفی، مواد و لوازم مصرفشدنی، برگزاری کارگاههای آموزشی، همایشها و پذیرایی و حق الزحمه به اشخاص برای خدمات قراردادی و حق عضویت در سازمانهای بینالمللی و لوازم و تجهیزات و جنگ افزارهای نظامی است.
3. هزینههای اموال و دارایی
اعتبارات این فصل به مبلغ هزار و 23 میلیارد ریال در لایحه بودجه سال 89 برآورد شده است که حدود یک دهم درصد از مجموع هزینههای عمومی را تشکیل میدهد و نسبت به سال 88 حدود یک درصد افزایش دارد و شامل اجزای زیر است: سود و کارمزد وامها و تسهیلات بانکی در دستگاههای اجرایی، سود اوراق مشارکت دولتی، اجاره و کرایه ساختمانها و تاسیسات و داراییهای ثابت، اجاره ماشین آلات و تجهیزات (به استثنای ماشینآلات و تجهیزات در طرحهای عمرانی) که در اختیار دستگاههای اجرایی قرار دارند.
فصل 4. یارانه
اعتبارات این فصل به مبلغ 149 هزار و 188میلیارد ریال در لایحه بودجه سال 89 برآورد شده است که حدود 21 درصد از مجموع هزینههای عمومی را تشکیل میدهد و نسبت به سال 88 حدود 123 درصد افزایش داشته است.
مابه التفاوت قیمت و کالاهای اساسی، کود شیمیایی، بذر، سم، داروهای پزشکی ودامی و یارانه بنزین اقلام عمده این نوع هزینه را تشکیل میدهند.
5 . کمکهای بلاعوض
اعتبارات این فصل به مبلغ 38 هزار و 425میلیارد ریال در لایحه بودجه سال 89 برآورد شده است که حدود 5 درصد از مجموع هزینههای دولت را تشکیل میدهد و نسبت به سال 88 حدود 34 درصد رشد داشته است.
کمکهای بلاعوض، هزینههای یک جانبه و غیر اجباری است که به صورت نقدی و غیرنقدی و یا به صورت جنبی یا خدمات فنی و اجرایی توسط یک واحد دولتی به دیگر واحدهای دولتی یا غیردولتی یا سازمانهای بینالمللی یا کشورهای خارجی پرداخت میشود.
کمک و اعانه به تشکلهای غیردولتی، سرانه دانشآموزی، کمک به سینماگران جوان، کمک به هیاتهای ورزشی، کمکهای اضطراری در سوانح طبیعی و اعطای هدایا به کشورهای خارجی در این قسمت منظور میشود.
*رفاه اجتماعی
اعتبارات این فصل مبلغ 207 هزار و 315میلیارد ریال در لایحه بودجه سال89 برآورد شده است که حدود 28 درصد از مجموع اعتبارات هزینههای عمومی دولت را تشکیل میدهد و نسبت به سال قبل حدود 22 درصد رشد داشته است.
هزینههای رفاه اجتماعی شامل پرداختهای انتقالی یک طرفه از طرف دولت به خانوادههای نیازمند به دلایل بیماری، بیکاری، بازنشستگی یا شرایط خاص خانوادگی به صورت نقدی یا غیر نقدی یا به شکلی دیگر پرداخت میشود. کالاها و خدمات تدارک دیده شده به این منظور نیز به قیمت غیربازاری در این قسمت قرار میگیرند، همچنین صدمات ناشی از حادثه، مرخصی زایمان، پاداش پایان خدمت بازنشستگان، کمک هزینه ازدواج و فوت، هزینههای ایام بیکاری، کمک هزینه تحصیلی، بیمه عمر و بیمههای تکمیلی، بیمه درمان، کمکهای رفاهی کارمندان، کمک هزینه مهدکودک، کمک هزینه ورزشی، کمکهای رفاهی بازنشستگان، کمک هزینه ازدواج فرزندان بازنشسته، کمک هزینه عایلهمندی و اولاد بازنشستگان کمک هزینههای نگهداری و مراقبت در منزل یا تامین هزینه پزشک در منزل یا دارو و آمبولانس در شرایط اضطراری در منزل، کمکهای رفاهی به ایثارگران، معلولان و گروههای خاص در این قسمت منظور میشوند.
*سایر هزینهها
اعتبارات این فصل مبلغ 24 هزار و 37میلیارد ریال در لایحه بودجه سال 89 برآورد شده است که حدود 3 درصد از مجموع اعتبارات هزینههای عمومی دولت را تشکیل میدهد و نسبت به سال قبل حدود یک درصد رشد داشته است.
این فصل شامل هزینههایی است که در فصول دیگر جای ندارند که از آن جمله میتوان به؛ حق بیمه خودرو، بیمه آتش سوزی، دیون جاری سنوات قبل، پرداخت عوارض به شهرداریها، بازخرید سنوات خدمت، حقوق کارکنان آماده به خدمت، خسارات، جرایم و عوارض دادگاهها در شرایطی که دستگاه اجرایی محکوم گردد، کمک به مؤسسات حمایتی به صورت موردی، پرداختهای انتقالی به نهادهای غیردولتی در خدمت خانوار، پرداختهای جبرانی درباره صدمات شخصی یا ملکی توسط واحدهای دولتی به اشخاص حقیقی و حقوقی و هزینههای طرح دعاوی در دادگاهها اشاره کرد.
اعتبارات دانشگاهها و مؤسسات آموزش عالی، نیروهای مسلح (ارتش و سپاه) و وزارت اطلاعات غالباً با عنوان "سایر هزینهها " ظاهر میگردند و بخش غالب آن هزینههای پرسنلی و اداری کارکنان دستگاههای مذکور است.
* واگذاری داراییهای سرمایهای و اجزای آن
درآمد حاصل از واگذاری داراییهای سرمایهای در واقع درآمد ناشی از درآمدهای نفت خام و گاز و یا فروش اموال منقول و غیرمنقول و داراییهایی هستند که قبلاً توسط دولت ایجاد شدهاند.
حجم کل واگذاری داراییهای سرمایهای معادل مبلغ 275 هزار و 866 میلیارد ریال است که 96درصد آن را درآمد حاصل از نفتخام و فرآوردههای نفتی و 4 درصد آن را فروش ساختمانها و تاسیسات دولتی، فروش اراضی، فروش ماشینآلات و تجهیزات و سایر داراییهای سرمایهای تشکیل میدهد که نسبت به سال 1388 معادل 66 درصد رشد دارد.
واگذاری داراییهای سرمایهای شامل اجزای زیر است:
1 - درآمد نفت و فرآوردههای نفتی
درآمد حاصل از فروش نفت و فرآوردههای نفتی مبلغ 265 هزار و 387میلیارد ریال برآورد شده که نسبت به سال 88 حدود 66 درصد افزایش دارد و 20 درصد آن به علاوه مازاد آن در صورت افزایش بهای نفت خام، به صندوق توسعه ملی واریز میشود. لازم به ذکر است که قیمت نفت در لایحه بودجهی سال89 برای هر بشکه معادل 65 دلار محاسبه شده و نرخ ارز در بودجه 985 تومان در نظر گرفته شده است. از تولیدات نفت 70درصد آن سهم دولت است و 30 درصد سهم خود نفت که از 30 درصد سهم، مالیات و سود سهام گرفته میشود و از طرفی دیگر از 70 درصد عایدات دولت، یارانههای انرژی پرداخت می شود.
2 - فروش اموال منقول و غیرمنقول
این بند شامل فروش ساختمانها و تاسیسات دولتی، فروش و واگذاری دولتی، فروش ماشینآلات و تجهیزات دستگاههای دولتی، فروش و واگذاری اموال تملیکی، فروش ساختمانها و مهمانسراهای دستگاههای اجرایی، فروش و واگذاری سایر داراییهای سرمایهای و فروش و واگذاری مازاد داراییهای سرمایهای است. اعتبار پیشبینی شده در لایحه بودجه سال 89 به این منظور مبلغ 10 هزار و 489 میلیارد ریال است که نسبت به سال 88 معادل 3 درصد رشد نشان میدهد و حدود 4 درصد از سهم واگذاری داراییهای سرمایهای را شامل میشود.
*تملک داراییهای سرمایهای و اجزای آن (هزینههای عمرانی)
اعتبار تملک داراییهای سرمایهای در لایحه بودجه سال 89 مبلغ382 هزار و 873میلیارد ریال است که نسبت به سال 88 حدود 35 درصد رشد داشته است و مبلغ107 هزار و 7 میلیارد ریال بیشتر از واگذاری داراییهای سرمایهای است.
تملک داراییهای سرمایهای شامل 7 فصل است که عبارتند از:
1 - ساختمانها و سایر مستغلات
این فصل شامل مطالعه اولیه و ایجاد ساختمان و هزینههای جانبی آن است که منتهی به تشکیل سرمایه گردد یا ظرفیت موجود را توسعه دهد و یا منتهی به افزایش یا تثبیت عمر آن گردد. (مانند بازسازی و نوسازی ساختمانها، شامل ساختمانهای مسکونی، غیر مسکونی)
اعتبار این فصل در لایحه بودجه سال 1389 مبلغ 290 هزار و 386میلیارد ریال است که حدود 76 درصد اعتبارات تملک داراییهای سرمایهای را تشکیل میدهد و نسبت به سال 88 معادل 42 درصد افزایش دارد.
2 ـ ماشین آلات و تجهیزات
اعتبار این فصل در لایحه بودجه سال 1389 مبلغ 45 هزار و 721میلیارد ریال است که 12 درصد اعتبارات تملک دارایی های سرمایه ای را تشکیل می دهد و نسبت به سال 88 حدود 13 درصد کاهش دارد.
این فصل مطالعه و تولید ماشین آلات و تجهیزات، خرید یا تحصیل آن ها و همچنین تعمیرات اساسی آن ها را که منتهی به تثبیت یا افزایش عمر آن ها می گردد، شامل می شود. خرید رایانه و وسایل جانبی آن و اثاثیه اداری و سایر تجهیزات سرمایه ای مورد استفاده در حمل و نقل نیز در این فصل قرار دارند.
3 ـ سایر دارایی های ثابت
اعتبار این فصل مبلغ هزار و 254 میلیارد ریال است که حدود 3 دهم درصد از مجموع اعتبارات تملک دارایی های سرمایه ای را تشکیل می دهد و نسبت به سال 88 معادل 102 درصد افزایش داشته است.
4 ـ استفاده از موجودی انبار
شامل کالاهای تهیه شده توسط تولید کنندگان به منظور فروش ، استفاده در فرایند تولید یا سایر مقاصد دیگر برای آینده نگهداری می شوند که عبارتند از: تحصیل دارایی های تولید شده به صورت کالا که برای مدت بیش تر از یک سال نگهداری می شوند، تحصیل دارایی های تولید شده که به منظور فروش مجدد تدارک شده اند، تحصیل دارایی های تولید شده که برای تولید کالاهای دیگر به کار گرفته شده اند و شامل مواد و ملزومات اولیه ، محصول در جریان ساخت ، کالاهای تولید شده، کالاهای تولید شده آماده برای فروش، سیر جریان ورود و خروج مواد غذایی، تجهیزات اداری و موارد مصرفی ساختمان می شوند، موجودی کالاهای استراتژیک مانند غلات، نفت، بنزین، مهمات، کالاهایی که برای مقاصد اضطراری در تنظیم بازار نگهداری می شوند نیز در این قسمت قرار دارند.
در لایحه بودجه سال 89، اعتبار این فصل هزار و 254 میلیارد ریال منظور شده که نسبت به سال قبل 1572 درصد رشد دارد.
5 - اقلام گرانبها
شامل داراییهای تولید شدهای هستند که به منظور تولید یا مصرف تدارک نشدهاند؛ بلکه به خاطر ارزش آنها طی زمانی نامعین نگهداری میشوند .اعتبار این فصل در لایحه بودجه سال 1389 مبلغ 175 میلیارد ریال است که نسبت به سال قبل رشد بسیار قابل توجهی دارد.
6 - زمین
زمین شامل موات، رودخانهها ، دریاچهها، مخازن آبهای طبیعی و سطحی که جز ارزش زمین محسوب میشوند. اعتبار آن در لایحه بودجه سال 1389 مبلغ 4 هزار و 254 میلیارد ریال است که حدود یک درصد از اعتبارات تملک داراییهای سرمایهای را تشکیل میدهند و نسبت به سال 1388 حدود 71 درصد رشد دارد.
7 - سایر داراییهای تولید نشده
اعتبار سایر داراییهای تولید نشده در لایحه بودجه سال 89 مبلغ39 هزار و 271 میلیارد ریال است که حدود 10 درصد از مجموع اعتبارات تملک داراییهای سرمایهای را تشکیل میدهد و نسبت به سال 1388 حدود 60 درصد رشد دارد.
واگذاری داراییهای مالی مبلغ246 هزار و 454 میلیارد ریال در لایحه بودجه سال 89 برآورد شده که 19 درصد از مجموع دریافتها یا منابع بودجه عمومی را تشکیل میدهد و نسبت به سال قبل حدود 8 درصد کاهش دارد.
تملک داراییهای مالی مبلغ86 هزار و 356میلیارد ریال در لایحه بودجه سال 89 برآورد شده است که 6 درصد از مجموع پرداختها یا مصارف بودجه عمومی را تشکیل میدهد و نسبت به سال 1388 حدود 15 درصد کاهش یافته است.
* واگذاری داراییهای مالی و اجزای آن
1 - فروش اوراق مشارکت
امسال مبلغی برای فروش اوراق مشارکت دولتی در قسمت واگذاری داراییهای مالی منظور نشده است.
2 - استفاده از تسهیلات خارجی
استفاده از تسهیلات خارجی به موجب اصل 80 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران از اختیارات مجلس است. در لایحه بودجه سال 89 مبلغ3 هزار و 391میلیارد ریال برای این منظور برآورد شده است که حدود 3.1 درصد از مجموع مبلغ در نظر گرفته شده برای تجهیز منابع بهصورت واگذاری داراییهای مالی را تشکیل میدهد. این مبلغ نسبت به سال 1388 حدود 8 درصد کاهش یافته است.
3 - استفاده از موجودی حساب ذخیرهی ارزی(صندوق توسعه ملی)
بر اساس ماده79 و 80 لایحه برنامه پنجم توسعه دولت بر اساس سیاست های کلی نظام در خصوص برنامه پنجم توسعه صندوق توسعه ملی تشکیل می شود.
ولت با فرض این که امکان رسیدگی همزمان لایحه برنامه پنجم توسعه و لایحه بودجه در مجلس نیست، عین این دو ماده از لایحه برنامه پنجم توسعه را در قالب بند 13 لایحه بودجه سال 1389 ارایه کرده است. با توجه به این که بودجه کشور مربوط به دخل و خرج مخارج عمومی دولت است جایگاه این دو حکم در لایحه بودجه نامعلوم و غیر موجه است.
در واقع با همه تلاش جهت حذف تبصره های بودجه طی سالیان اخیر نه تنها این اقدام صورت نگرفته بلکه در قالب جدیدی در حال رشد و گسترش است. با این تفاوت که در سالیان قبل در قالب تبصره بیان می شد و اکنون در قالب بند در حال گسترش است.
در لایحه بودجه سال 1389 برآورده شده است که دولت مبلغ134 هزار و 667میلیارد ریال صندوق توسعه ملی برداشت نماید. این مبلغ 55 درصد از مجموع تجهیز منابع واگذاری داراییهای مالی را تشکیل میدهد و نسبت به سال 1388 معادل یک درصد افزایش یافته است.
4 - دریافت اصل وامهای داخلی و خارجی دولت
الف - دریافت اصل وامهای داخلی دولت
این ارقام مربوط به اجرای طرحهای عمرانی انتفاعی توسط شرکتهای دولتی است که طبق ماده (22) قانون برنامه و بودجه اقساط وام را براساس بودجه مصوب پرداخت خواهند کرد. برآورد آن در لایحه بودجه سال 1389 مبلغ هزار و 687میلیارد ریال است.
مهمترین شرکتهای دولتی که موظف به بازپرداخت آن هستند، عبارتند از شرکتهای برق منطقهای، شرکت کشت و صنعت هفت تپه، شرکت سهامی فولاد خوزستان، شرکت فولاد ایران، شرکت کشت و صنعت هفت تپه، شرکت سهامی فولاد خوزستان، شرکت ملی نفت ایران و سازمان توسعه معادن و صنایع معدن ایران و شرکت ملی گاز ایران ، شرکتهای آب و فاضلاب، مخابرات، نفت و گاز، به صورت جمعی خرجی (یارانههای انرژی).
ب - دریافت اصل وامهای خارجی دولت
اعتبار مربوط به اعطای وامهای خارجی دولت به کشورها در سالهای قبل بوده است که اقساط دریافتی آن در سال 1389 مبلغ 4 میلیارد ریال برآورد شده و نسبت به سال قبل تغییری نداشته است. سود این وامها به مبلغ یک میلیارد ریال، در قسمت درآمدهای عمومی با عنوان "بهره وامهای دولت در خارج از کشور " منظور شده است.
در مجموع دریافت اصل وامهای داخلی و خارجی دولت حدود هزار و 892میلیارد ریال برآورد شده که نسبت به سال 1388 حدود 10 درصد افزایش دارد و حدوددهم درصد از مجموع منابع واگذاری داراییهای مالی را تشکیل میدهد.
5 - وصولی از محل واگذاری سهام شرکتهای دولتی
در راستای اهداف خصوصیسازی، دولت از طریق سازمان خصوصیسازی، تعدادی از شرکتهای دولتی را که امکان واگذاری آنها به بخش خصوصی وجود دارد، واگذار میکند یا از طریق بورس اوراق بهادار تهران سهام آنها را به فروش میرساند و درآمد حاصل از آن به عنوان جزیی از درآمدهای دولت بهحساب خزانه واریز میشود. همچنین دولت از این طریق قسمتی از بدهیهای خود به اشخاص حقوقی دولتی را پرداخت میکند.
این رقم در لایحه بودجه سال 89 مبلغ 75 هزار ملیارد ریال برآورد شده است که معادل 30 درصد از مجموع تجهیز منابع واگذاری مالی را تشکیل میدهد و نسبت به سال جاری 36 درصد کاهش نشان میدهد.
6 - برگشتی از پرداختهای سالهای قبل
با توجه به اصلاح مواد 63 و 64 قانون محاسبات عمومی و تغییر سال مالی در مورد اعتبارات هزینهای (جاری) تا پایان فروردین ماه سال بعد و اعتبارات تملک داراییهای سرمایهای (عمرانی) تا پایان تیرماه سال بعد که تا مهلت مقرر اعتبارات آنها به هزینهی قطعی منظور نشده باشد، به خزانه برگشت داده میشود.
در لایحه بودجه سال 1389 مبلغ 14 هزا و 005میلیارد ریال اعتبار برگشتی منظور شده که حدود 6.5 درصد از مجموع تجهیز منابع واگذاری داراییهای مالی را تشکیل میدهد و نسبت به سال 1388 حدود 17 درصد افزایش دارد.
تملک داراییهای مالی و اجزای آن
این قسمت شامل پنج فصل است.
1 - واگذاری سهام شرکتهای دولتی
در لایحه بودجه سال 1387 اعتبار واگذاری سهام شرکتهای دولتی به مبلغ48 هزار و 250میلیارد ریال بابت بدهیهای دولت به صندوقهای بازنشستگی کشوری و لشگری و مؤسسات بیمهای دولتی و بهبود دریافت حقوق بازنشستگی و کاهش کسورات افراد مشمول قانون کار و تامین اجتماعی و صندوقهای خاص منظور گردیده است.
واگذاری سهام شرکتهای دولتی حدود 56 درصد از مجموع اعتبارات تملک داراییهای مالی را تشکیل میدهد. که نسبت به سال قبل 40 درصد کاهش نشان میدهد.
2 - بازپرداخت اصل اوراق مشارکت
مبلغ 9 هزار و 762میلیارد ریال بابت بازپرداخت اصل اوراق مشارکت سالهای قبل در لایحه بودجه سال 1389 منظور شده است که سهم این قسمت نسبت به کل پرداختهای تملک داراییهای مالی معادل 11 درصد است و نسبت به سال 1388 معادل 25 درصد کاهش دارد.
3 - بازپرداخت اصل تسهیلات بانکی
در لایحهی بودجه سال 1389 مبلغ هزار و530 میلیارد ریال منظور شده است که معادل 2 درصد از مجموع پرداختهای تملک داراییهای مالی را تشکیل میدهد و نسبت به سال 1388 حدود 196 درصد رشد دارد که از نکات منفی لایحه بودجه 1387 محسوب میشود. این تعهدات عمدتاً شامل بازپرداخت بدهی دولت به بانک کشاورزی و بانکهای تجاری و تخصصی و شرکت صنایع هواپیماسازی ایران "جمعی - خرجی " و بازپرداخت تسهیلات خوابگاهها و بازپرداخت وام بابت خرید تجهیزات دانشگاهها به بانک مرکزی است.
4 - تعهدات پرداخت نشده سالهای قبل
این تعهدات در پایان سال مالی پدید میآید و اعتباری را شامل میشود که به علت پایان یافتن سال مالی به خزانه برگشت و در سال بعد از محل ردیف متمرکز بودجه مجدداً دریافت میشود بدون آنکه بودجه مصوب سال جاری دستگاه را تغییر دهد. در لایحه بودجه سال 1389 مبلغ2 هزار و 457میلیارد ریال بابت تعهدات پرداخت نشده اعتبارات هزینهای و تملک داراییهای سرمایهای منظور شده است که معادل 3 درصد از مجموع اعتبارات تملک داراییهای مالی را تشکیل میدهد و نسبت به سال 1388 حدود 176 درصد افزایش نشان میدهد.
5 - بازپرداخت اصل و وامهای خارجی و تعهدات
مبلغ8 هزار و 537 میلیارد ریال در لایحه بودجه سال 1389 منظور شده است که در مجموع 10 درصد از مجموع پرداختها تملک داراییهای مالی را تشکیل میدهد و نسبت به سال 1388 حدود 31 درصد رشد دارد. بازپرداخت تعهدات ارزی مهمترین ارقام این قسمت است.
در مجموع، اعتبارات منظور شده تملک داراییهای مالی در لایحه بودجه سال 1389 نسبت به سال 1388 با کاهشی معادل 15 درصد مواجه شده است که سهم عمده آن مربوط به طلب دستگاههای اجرایی از دولت به میزان 56 درصد از محل فروش و واگذاری سهام شرکتهای دولتی به آنها و 11 درصد مربوط به بازپرداخت اصل اوراق مشارکت است.
بودجه شرکتهای دولتی، بانکها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت در لایحه بودجه سال 1389 مبلغ دو میلیون و 692 هزار و 247میلیارد ریال برآورد شده که حدود 73 درصد از کل بودجه کشور را شامل میشود و حدود 35 درصد نسبت به سال گذشته افزایش داشته است.
حدود 52هزار میلیارد ریال از بودجه شرکتها، متاثر از افزایش قیمت نفت در حوزه نفت است و نصف آن مربوط به هدفمندسازی است که اگر این دو عدد از بودجه شرکتها خارج شود، رشد بودجه شرکتهای دولتی حدود1.5 درصد است و حدود 52 شرکت از شرکتهای دولتی نسبت به سال 88 کم شده است.
این قسمت شامل بخش تصدی دولت است. دستگاههای این بخش عمدتاً به صورت بازرگانی اداره میشوند و از محل درآمدهای خود هزینههای خود را تامین میکنند و در صورت دستیابی به سود حاصل از عملیات نسبت به پرداخت مالیات و سود سهام دولت به حساب درآمد عمومی کشور اقدام میکنند. بخشی از سرمایهگذاری در این شرکتها از طریق طرحهای تملک داراییهای سرمایهایکه بیشتر به صورت طرحهای عمرانی انتفاعی است، صورت میگیرد.
در شرکتهای دولتی موارد زیر باید مورد تصویب مجلس شورای اسلامی قرار گیرند:
1 . مالیات
2. سود سهام
3. کمک زیان و یارانه از محل اعتبارات هزینهای بودجه عمومی دولت
4. طرحهای عمرانی تملک داراییهای سرمایهای از محل بودجه عمومی دولت
5. وامها و تسهیلات داخلی
6. وامها و تسهیلات خارجی (فاینانس و بیع متقابل)
7. بازپرداخت اصل اقساط طرحهای عمرانی انتفاعی خزانه
8. سقف مبلغ اوراق مشارکت منتشره
9. بازپرداخت مبلغ سود و اصل اوراق منتشره در سررسید.
*مبانی قانونی تصویب بودجه شرکتهای دولتی
در اصل 52 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، مصوب سال 1358 آمده است: "بودجه سالانه کل کشور به ترتیبی که در قانون مقرر میشود از طرف دولت تهیه و برای رسیدگی و تصویب به مجلس شورای اسلامی تسلیم میگردد. هر گونه تغییر در ارقام بودجه نیز تابع مراتب مقرر در قانون خواهد بود.
ماده یک قانون محاسبات عمومی کشور مصوب سال 1366 نیز بودجه کشورهای دولتی را جزیی از بودجه کل کشور معرفی میکند.
بنابراین طبق شرایط قانونی فوق اختیار تصویب نهایی بودجه شرکتهای دولتی با مجلس شورای اسلامی است اما به دلیل این که شرکتهای دولتی برای ایجاد استقلال نسبی از دولت به وجود آمدهاند در اساسنامه بسیاری از آنها مرجع تصویب بودجه، مراجع ذیصلاح یعنی مجمع عمومی یا شورایعالی معرفی شده است.
در ماده2 قانون تنظیم بخشی از مقرراتهای دولت مصوب سال 1380 به مجامع عمومی یا شوراهای عالی شرکتهای دولتی اجازه داده شده است با کسب نظر از سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور، ارقام مربوط به بودجه را تغییر دهند، مشروط به این که تغییر: 1. موجب کاهش ارقام مالیات و سود سهام دولت و همچنین بازپرداخت وامهای داخلی و خارجی نشود. 2. میزان استفاده شرکت از محل بودجه عمومی دولت را افزایش ندهد. 3.میزان تسهیلات قابل دریافت از سیستم بانکی کشور افزایش نیابد.
بنابراین طبق اصل 52 قانون اساسی، ماده یک قانون محاسبات عمومی مصوبات سال 1366 و ماده 2قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب سال 1370، تصویب بودجه شرکتهای دولتی مبتنی بر مصوبات مجامع عمومی (بهعنوان بالاترین مرجع آنها) به مجلس شورای اسلامی سپرده شده است. اما در قوانین موجود، مرز بین استقلال مجامع عمومی شرکتهای دولتی و قانونگذار در تصویب بودجه به روشنی مشخص نشده به گونهای که سالیان اخیر بخش مهمی از آنچه تحت عنوان پیوست بودجه شرکتهای دولتی به تصویب مجلس میرسید بلافاصله قابل تغییر بوده است.
*تصویری از شرکتهای دولتی در لایحه بودجه سال 1389
ابتدا به بررسی شاخصهای کلی در خصوص شرکتهای دولتی میپردازیم:
منابع و مصارف: بودجه شرکتهای دولتی, بانکها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت از نظر درآمدها و سایر منابع تامین اعتبار (منابع) و از نظر هزینهها و سایر پرداختها (مصارف) بالغ بر دو میلیون و 692 هزار و 247 میلیارد ریال است که نسبت به سال قبل 35 درصد افزایش داشته است.
سهم از بودجه کل کشور: در لایحه بودجهی سال 1389، بودجه شرکتهای دولتی، بانکها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت 73 درصد بودجه کل کشور را تشکیل میدهد.
سهم هر گروه، از کل بودجه شرکتها، بانکها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت: در لایحه بودجه سال 1389، سهم شرکتهای دولتی 92 درصد، سهم بانکها 6 درصد و سهم مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت 2 درصد است. سهم شرکتهای سودده 92 و شرکتهای زیانده 8 درصد است. این نسبت در قانون بودجه سال 1388 به ترتیب 84 و 16 درصد بوده که حاکی از افزایش سهم شرکت های سودده در سال جاری است.
*درآمدها
سهم درآمدها از کل منابع شرکتهای دولتی، بانکها مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت در لایحه بودجه سال 1389 حدود 73 درصد است که نسبت به سال قبل حدود 49 درصد رشد داشته است. سهم زیادی از آن ناشی از افزایش قیمت برآوردی نفت (65 دلار در هر بشکه) نسبت به سال قبل است.
*اعتبارات هزینهای (کمک زیان)
طبق لایحهی بودجه سال 1389، دولت حدود125 میلیارد ریال کمک زیان به شرکتهای دولتی پرداخت میکند که نسبت به سال گذشته حدود 37 درصد رشد داشته است. همانند سالهای اخیر، سازمان صدا و سیما به عنوان یک شرکت دولتی حدود 59 درصد از این اعتبارات (390.5 میلیارد ریال) را دریافت میکند. سایر شرکتهای فرهنگی مانند کانون پرورش فکری کودکان و نوجوانان و سازمان خبرگزاری جمهوری اسلامی نیز سهم تقریباً ثابتی از کمک زیان پرداختی دولت به شرکتهای دولتی در اختیار دارند.
*اعتبارات تملک داراییهای سرمایهای
اعتبارات تملک داراییهای سرمایهای (طرحهای عمرانی) به دو صورت انتفاعی و غیرانتفاعی است. طبق ماده 32 قانون برنامه و بودجه، شرکتهای دولتی باید اصل و فرع اعتبارات انتفاعی را به خزانه بازپرداخت کنند. در بودجه سال 1389 حدود 101.178 میلیارد ریال به شرکتهای دولتی، اعتبارات تملک داراییهای سرمایهای پرداخت میشود که در بودجه مشخص نشده که چه مقدار آن انتفاعی است. این اعتبارات دارای رشد 56 درصدی است. سهم اعتبارات تملک داراییهای سرمایهای از کل هزینههای سرمایهای رو به کاهش است. همانند سالهای گذشته شرکتهای مربوط به آب و فاضلاب،
حمل و نقل و برق سهم برجستهتری در این اعتبارات دارند.
*تسهیلات بانکی و سایر وامهای داخلی
میزان تسهیلات بانکی و سایر وام های داخلی با افزایش 4 درصدی از مبلغ 145.206 میلیارد ریال در سال 1388 به 525.151 میلیارد ریال در لایحه سال 1389 افزایش یافته است.
یکی از وامهایی که شرکتهای دولتی از دولت دریافت میکنند وام موضوع ماده32 قانون برنامه و بودجه برای طرحهای انتفاعی است. طبق همین ماده قانونی، شرکتهای دولتی باید این وامها را به دولت بازپرداخت کنند.
*وامهای خارجی
میزان وام های خارجی با افزایش 39 درصدی از مبلغ 917.130 میلیارد ریال در سال 88 به 666.181 میلیارد ریال در لایحه سال 1389 افزایش یافته است.
*داراییهای جاری
میزان دارایی های جاری با کاهش 22 درصدی از مبلغ979.25 میلیارد ریال در سال 1388 به880.20 میلیارد ریال در لایحه سال 1389 کاهش یافته است. کاهش این داراییها منبع تامین منابع بخشی از سرمایهگذاریهای شرکتهای سودده و منبع جبران زیان شرکتهای زیانده یا منبع بخشی از سرمایهگذاریهای شرکتهای زیانده است.
*تغییرات مصارف شرکتهای دولتی
1. هزینهها
میزان هزینه ها با رشد 42 درصدی از مبلغ1. 167.399 میلیارد ریال در سال 1388 به 1,652,457 میلیارد ریال در لایحه سال 1389 افزایش یافته است. سهم هزینهها از کل مصارف 61 درصد است که این سهم در دو سال اخیر رو به افزایش بوده است.
2. مالیات
پرداخت مالیات شرکتهای دولتی باید طبق ماده 105 قانون مالیاتهای مستقیم و با نرخ 25 درصد بر مبنای عملکرد سال قبل آنها اخذ شود. ولی طبق تبصرههای قوانین بودجه سالهای اخیر، مالیات از شرکتهای دولتی بهصورت علیالحساب اخذ شده است، به این معنا که به جای اخذ مالیات از عملکرد سال گذشته شرکت، هر ماه معادل مالیات پیشبینی شده در همان سال بهصورت علیالحساب اخذ شده است. این وضعیت در واقع استقراض دولت از شرکتهای دولتی بوده که باعث محدود کردن منابع مالی شرکتهای دولتی میشود.
برخورد با مالیات شرکت ملی نفت ایران با سایر شرکتهای دولتی متفاوت بوده است. بر اساس تبصره 11 قانون بودجه سال 1386، مالیات شرکت نفت ایران بهصورت 5 درصد از ارزش نفت خام تولیدی بهصورت علیالحساب و ماهانه اخذ شده نه بر مبنای سود حاصل از عملیات شرکت ملی نفت ایران.
با توجه به شرایط فوق، جمع مالیات شرکتهای دولتی طبق لایحه بودجه سال 1389 حدود 988.79 میلیارد ریال است که افزایش 99 درصدی داشته و حدود 50 درصد از آن را مالیات شرکت ملی نفت ایران تشکیل میدهد. این مالیاتها حدود 3 درصد از منابع بودجه عمومی دولت را تشکیل میدهد.
3. سود سهام
سود سهام سهم دولت در شرکتهای دولتی طبق مواد 90، 239و 240 اصلاحیه قانون تجارت باید دریافت شود. اما در سالهای گذشته با نقض قانون تجارت، طبق تبصرههای قانون بودجه دریافت میشد و در سال 1389 نیز مانند سال های قبل در ردیفهای لایحهی بودجه تعیین شده است. طبق تبصرههای قانون بودجه سنوات اخیر، شرکتهای دولتی موظف بودند حداقل 40 درصد از سود ویژه ابرازی خود را به دولت پرداخت کنند.
سود سهام شرکت ملی نفت ایران طبق رویهای خاص در تبصره 11 قوانین بودجه سالهای اخیر تعیین میشد. سود سهام این شرکت بهصورت علیالحساب و تحت عنوان (سود سهم دولت از ارزش نفت خام تولیدی) اخذ میشد. بنابراین، طبق تبصره11 قانون بودجه سال 1386، معادل 5.4 درصد از ارزش نفت خام تولید بود نه 40 درصد از سود ویژه مبتنی بر عملیات شرکت ملی نفت ایران.
در لایحه بودجه سال 1387, 1388 و 1389، با حذف تبصرههای سالهای اخیر، احکام مربوط به سود سهام سهم دولت بلاتکلیف است و فقط قانونگذار در تعیین این احکام حق تصمیمگیری دارد و نباید با اصلاح عناوین ردیفهای بودجه، قانونگذاری صورت گیرد. بنابراین در غیاب تبصرهها، سود سهام شرکتهای دولتی باید بر مبنای تصمیم مجامع عمومی آنها باشد و طبق اصلاحیه قانون تجارت نمیتوان سود علیالحساب از شرکتی دریافت کرد و باید سود شرکت پس از برگزاری مجمع عمومی شرکت در سال بعد بین سهامداران تقسیم شود.
البته در قانون بودجه سال 1387 بر اساس مصوبه کمیسیون تلفیق این ایراد مرتفع و اختیار به دولت داده شده است.
در بند 12 ماده واحده قانون بودجه سال 1387 آمده است: " کلیه شرکتهای دولتی و بانکها و شرکتهای بیمه دولتی به استثنای سازمان بیمه خدمات درمانی و سازمان تامین اجتماعی نیروهای مسلح مکلفند در سال 1387 علاوه بر پرداخت مالیات بر درآمد عملکرد سال 1386 حداقل 40 درصد سود ابرازی (سود ویژه) سال 1386 خود را به حساب درآمد عمومی واریز نمایند. "
این موضوع در بند 45 قانون بودجه سال 1388 نیز تنفیذ شده است. دولت در لایحه بودجه سال 1389 در بند 9 الف پیشنهاد داده کلیه مواد قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1380 الحاقیه و اصلاح های آن و نیز احکام مندرج در قوانین بودجه سالهای برنامه چهارم، به استثنای موارد مندرج در این قانون و ردیف های آن، برای ردیف های مشابه در سال 1389، تنفیذ شود.